Votation populaire du 15 mai 2022 : modification de la loi sur le cinéma

Le 1er octobre 2021, le Parlement a adopté la modification de la loi fédérale sur la culture et la production cinématographiques (loi sur le cinéma) proposée par le Conseil fédéral. La modification tient compte notamment de l’évolution numérique de la consommation de films et comble les lacunes qui en découlent : elle prévoit que les services de streaming soient soumis à une réglementation similaire à celle en vigueur pour les chaînes de télévision suisses. Un référendum ayant été lancé contre cette modification, celle-ci sera soumise au vote populaire.

Contexte

Depuis des décennies, les chaînes de télévision nationales privées sont tenues d’investir 4 % de leur chiffre d’affaires dans la création cinématographique suisse. Elles apportent ainsi une contribution importante à la production cinématographique nationale. Or, les films et les séries proposés à la demande sur Internet (streaming) sont en constante augmentation. En Suisse, les services de streaming, qui sont souvent actifs à l’échelle mondiale, ne sont pour l’instant soumis à aucune obligation d’investir, alors que de nombreux pays européens connaissent une telle obligation. On y a constaté que cette mesure incitait davantage les services de streaming à investir dans la production de nouveaux films et de nouvelles séries et à les proposer dans leurs catalogues.

Par ailleurs, les diffuseurs de programmes de télévision nationaux ont depuis longtemps l’obligation de proposer majoritairement des films et des séries produits en Europe, ceci afin de garantir la diversité de l’offre. À la différence des pays de l’Union européenne, la Suisse n’a jusqu’ici pas introduit de quota minimum pour les services de streaming.

Qu’est-ce qui changerait ?

Si la modification de la loi est acceptée, les services de streaming devront eux aussi investir 4 % de leur chiffre d’affaires réalisé en Suisse dans la production de films et de séries suisses. S’ils ne s’acquittent pas de cette obligation ou s’ils ne le font que de manière partielle, ils devront, pour la différence, verser une taxe de remplacement équivalente en faveur de l’encouragement du cinéma suisse. La modification de la loi étendrait aussi l’obligation d’investir aux chaînes de télévision étrangères qui diffusent des pages de publicité destinées au public suisse (fenêtres publicitaires) et gagnent ainsi de l’argent sur notre marché publicitaire. Selon des estimations, l’extension de l’obligation d’investir permettrait d’injecter chaque année 18 millions de francs supplémentaires dans la création cinématographique suisse.

La loi révisée prévoit en outre l’obligation pour les services de streaming de diffuser au moins 30 % de contenus produits en Europe. Elle ne fixe par contre pas de quota pour les films ou les séries produits en Suisse.

Quelles sont les conséquences de la modification de la loi ?

La modification de la loi sur le cinéma comble une lacune résultant de l’évolution numérique et supprime l’inégalité de traitement entre les chaînes de télévision et les services de streaming. L’extension de l’obligation d’investir aux services de streaming suisses et étrangers incitera davantage les entreprises – souvent actives à l’échelle mondiale – à produire des films et des séries suisses. Elle permettra en outre de renforcer la compétitivité de la production cinématographique suisse, en particulier face aux pays européens qui appliquent déjà une obligation d’investir. Il est peu probable que l’obligation d’investir ait un impact sur les tarifs du streaming. Même dans les pays où le taux d’investissement demandé est très élevé, aucun lien ne peut être établi entre cette réglementation et les tarifs. Les investissements requis profitent également aux fournisseurs de services de streaming : ils leur permettent de se procurer des séries et des films intéressants. C’est aussi ce que montrent les expériences réalisées avec l’obligation d’investir à laquelle sont soumises les chaînes de télévision nationales : celles-ci ont toujours pu investir les montants exigés et n’ont pratiquement jamais eu à verser de taxe de remplacement.

La part minimale de contenus européens exigée (30 %) est raisonnable et elle est inférieure à celle imposée aux chaînes de télévision (50 %). Comme les services de streaming sont déjà soumis à une telle exigence dans les pays de l’UE et qu’une offre diversifiée est également dans leur intérêt, ils remplissent déjà cette condition. La modification de la loi ne changerait donc rien pour les consommateurs en Suisse. L’introduction d’un quota minimum revêtirait en revanche une grande importance pour la Suisse en tant que site de production : la législation suisse serait ainsi alignée sur la directive européenne sur les services de médias audiovisuels, ce qui constitue une condition préalable à la participation au programme culturel « Europe créative ».

La loi sur le cinéma révisée contient en outre d’autres adaptations, qui ne sont pas contestées, mais qui deviendraient également caduques en cas de rejet de la modification. Elle prévoit en particulier une aide à la diversité pour les salles de cinéma et les distributeurs, elle permet en outre que les films soutenus par la Confédération restent accessibles au public à long terme.

Qu’est-ce qu’un film suisse ?

Sont considérés comme films suisses les films réalisés par des entreprises de production suisses indépendantes ainsi que les coproductions internationales avec participation suisse. En ce qui concerne le premier cas de figure, on peut citer L’ordre divin ou Les enfants du Platzspitz (réalisation suisse, financement et participation artistique majoritairement suisses). Quant aux coproductions internationales, on peut citer Olga, Monte Verità ou La ligne. La nouvelle réglementation prévoit la possibilité d’effectuer les investissements dans des films de fiction, des documentaires ou des films d’animation destinés au cinéma ou aux festivals, mais aussi dans des formats audiovisuels plus récents, comme les séries (p. ex. Wilder, Tschugger ou Quartiers des banques).

Qui est concerné par ces nouvelles obligations ?

Diffuseurs déjà soumis à l’obligation actuellement : les chaînes de télévision suisses privées diffusant au niveau national ou dans une région linguistique, comme 3+ ou blue (chaîne payante, anciennement Teleclub).

Diffuseurs nouvellement soumis à l’obligation en cas d’acceptation de la révision : entreprises suisses et étrangères qui proposent des films en ligne (p. ex. Netflix, Disney+, Sky ou services à la demande de blue) et chaînes de télévision étrangères qui diffusent des fenêtres publicitaires en Suisse (p. ex. M6).

La modification de la loi sur le cinéma pénalisera-t-elle les chaînes de télévision privées ?

En Suisse, les chaînes de télévision nationales et régionales privées qui diffusent un certain nombre de films doivent déjà investir 4 % de leur chiffre d’affaires dans la création cinématographique suisse indépendante. La modification de la loi n’aura aucune conséquence à ce niveau.
Ce qui changera, en revanche, c’est que les chaînes de télévision ne pourront plus s’acquitter intégralement de leur obligation d’investir sous la forme de prestations publicitaires en faveur de films suisses. Selon la loi révisée, ces prestations pourront être prises en compte jusqu’à un montant de 500 000 francs par chaîne et par année. Si les 4 % du chiffre d’affaires d’une chaîne dépassent ce montant, le reste devra être investi directement dans l’achat, la coproduction de films, etc.

Qu’entend-on par fenêtre publicitaire ?

Les fenêtres publicitaires désignent des spots publicitaires destinés spécifiquement au public suisse que les chaînes de télévision étrangères diffusent dans leur programme et qui leur permettent de réaliser un chiffre d’affaires sur le marché publicitaire suisse.

En quoi consistent les nouvelles obligations ?

Obligation d’investir : les diffuseurs devront investir 4 % de leur chiffre d’affaires dans la création cinématographique suisse. S’ils ne le font pas ou s’ils ne le font qu’en partie, ils devront payer une taxe de remplacement.

Quota : les services de streaming devront proposer 30 % au moins de films européens et les identifier comme tels (depuis 1993, la loi fédérale sur la radio et la télévision [RS 784.40] impose déjà aux chaînes de télévision de diffuser un quota de 50 % de contenus européens). Cette réglementation est déjà appliquée au sein de l’UE.

L’adaptation de la loi sur le cinéma entraînera-t-elle une hausse des prix des abonnements ?

L’OFC ne s’attend pas à une hausse des prix des abonnements aux services de streaming en Suisse. Les prix des abonnements sont établis en premier lieu en fonction du pouvoir d’achat et ils figurent déjà parmi les plus élevés au monde pour une offre comparable. En France, par exemple, l’introduction d’une obligation d’investir jusqu’à 25 % des recettes n’a entraîné aucune augmentation des prix des abonnements. Contrairement à un impôt direct, l’argent reste entre les mains des entreprises, qui sont tenues d’en investir 4 % dans des contenus suisses. Des professeurs de l’Université de Lausanne¹ sont parvenus à une conclusion similaire : selon eux, des répercussions sur les prix seraient certes théoriquement possibles, mais elles resteraient largement inférieures à 4 %, voire proches de zéro.

¹ Notes on the possible consumer price effects of the proposed requirement for streaming services to fund Swiss content (4% rule in “Lex Netflix”); Joao Montez and Marius Brülhart, University of Lausanne; 21 March 2022

La loi prévoit-elle des exceptions ?

Obligation d’investir : oui. Les entreprises qui diffusent peu de films (moins de douze par an) et celles qui réalisent un chiffre d’affaires limité (jusqu’à 2,5 millions de francs par an) sont exemptées de l’obligation d’investir. Le Conseil fédéral fixera les détails dans l’ordonnance d’application.

Quota : oui. Les entreprises exemptées sont les mêmes que pour l’obligation d’investir (c’est-à-dire celles qui diffusent moins de 12 longs métrages par année et celles qui réalisent moins de 2,5 millions de francs de chiffre d’affaires). Par ailleurs, le Conseil fédéral peut exempter les services de streaming de ce quota s’ils proposent un programme spécial pour lequel il n’existe aucun film européen, par exemple les films de karaté ou les films de Bollywood. Enfin, la loi prévoit des exceptions pour les petites chaînes de télévision qui ont un rayon de diffusion limité ou un public restreint, comme les chaînes locales.

Quelles sont les recettes supplémentaires prévues pour le secteur audiovisuel suisse ?

L’extension de l’obligation d’investir devrait générer un montant de 18 millions de francs par an pour la création cinématographique suisse (films et séries), dont la majeure partie proviendrait des fournisseurs de films en ligne étrangers et des diffuseurs de fenêtres publicitaires étrangères.

Sur la base de quelles données l’Office fédéral de la culture a-t-il estimé le volume d’investissement à 18 millions ?

Le montant de 18 millions de francs a été calculé par l’OFC sur la base du volume total des recettes réalisées en Suisse par les télévisions et les plateformes de diffusion en ligne. Ce volume total de 714 millions se compose des revenus suivants :

- 100 millions de francs pour les diffuseurs de programmes télévisés nationaux ou destinés aux régions linguistiques,
- 312 millions de francs pour les fenêtres publicitaires des chaînes étrangères et
- 302 millions de francs pour les services de streaming.

De ces recettes totales, il résulte un montant brut de 29 millions de francs (4 %) pour l’obligation d’investir. Comme les diffuseurs de programmes télévisés peuvent imputer leurs frais de publicité jusqu’à 500 000 francs à titre de prestations propres, le volume d’investissement consacré à la production cinématographique indépendante se réduit à 18 millions de francs.

Les données déterminantes pour le calcul de ces chiffres sont disponibles dans le rapport téléchargeable à l’adresse suivante (p. 4) :

WBK-S Zusatzfragen zur Filmgesetzrevision (PDF, 1 MB, 21.06.2021)

À partir de quand les nouvelles dispositions s’appliqueront-elles ?

Les entreprises concernées devront réaliser les investissements prévus dans la loi révisée à partir du 1er janvier 2024 (sous réserve de l’approbation de la loi lors de la votation populaire du 15 mai 2022). Les entreprises devront effectuer les investissements requis sur une période de quatre ans.

Dans quoi les entreprises pourront-elles investir ?

La loi prévoit plusieurs possibilités d’investissement :

acquisition de films de fiction, de documentaires, de films d’animation ou de séries déjà produits
production de films de commande avec des entreprises indépendantes
réalisation de coproductions avec des entreprises indépendantes

Jusqu’à un montant de 500 000 francs :

prestations publicitaires en faveur de films suisses
mesures de médiation de films suisses
autres mesures de promotion de la place cinématographique suisse (p. ex. festivals de cinéma)

Les entreprises peuvent également soutenir des institutions d’encouragement du cinéma reconnues par l’OFC.

Quel est le volume de financement de la production audiovisuelle indépendante en Suisse ?

En Suisse, le financement de la production audiovisuelle indépendante se monte globalement à 105 millions de francs (moyenne 2017-2020), dont 61 millions concernent les films de cinéma à proprement parler et 44 millions les téléfilms et les séries.

À combien se monte l’aide financière octroyée annuellement par les pouvoirs publics pour la production audiovisuelle indépendante en Suisse ?

L’encouragement de la Confédération, l’encouragement régional et l’aide des cantons se montent à 37 millions de francs pour les films destinés au cinéma et à 2 millions de francs pour les téléfilms et les séries.

Quels sont les autres montants alloués chaque année aux productions audiovisuelles indépendantes en Suisse ?

La SSR investit 9 millions de francs dans la coproduction de films de cinéma et 27 millions dans des téléfilms et des séries.
Les chaînes de télévision privées investissent 1 million de francs dans des films de cinéma et 5 millions dans des téléfilms et des séries.
Le reste du financement des films (14 millions pour le cinéma et 10 millions pour les téléfilms et les séries) est privé : acquisitions de films, sponsoring, prestations propres des sociétés de production.

Volume des investissements et financement de la production audiovisuelle indépendante
Financement annuel moyen	Total	Films de cinéma	Téléfilms et séries
Total financement	105 000 000	61 000 000	44 00 000

Encouragement du cinéma	39 000 000	37 000 000	2 000 000
- OFC	21 000 000	20 000 000	1 000 000
- Encouragement régional	18 000 000	17 000 000	1 000 000

Coproductions télévisuelles	42 000 000	10 000 000	32 000 000
- SSR	36 000 000	9 000 000	27 000 000
- Chaînes privées	6 000 000	1 000 000	5 000 000

Financement privé (acquisitions de films, sponsoring, prestations propres des sociétés de production)	24 000 000	14 000 000	10 000 000

Remarques

L’OFC ne soutient ni les téléfilms ni les séries de fiction. Les aides mentionnées ici concernent les documentaires télévisés.
Valeurs moyennes arrondies à 1 million de francs
N.B. : pour les coproductions internationales, seule la part de financement suisse est prise en compte. Au total, le volume de la production cinématographique, y compris les sociétés de production étrangères, s’élève à 92 millions de francs par an.

Sources
Production de films de cinéma (valeur moyenne 2017-2020) : Le financement de la production cinématographique suisse 2020
https://www.bak.admin.ch/dam/bak/de/dokumente/kulturschaffende-film/berichte/die-schweizer-kinofilmproduktion-2020.pdf.download.pdf/Die%20Schweizer%20Kinofilmproduktion%202020_v1.0.pdf
Téléfilms et séries (résultats 2020) : Estimation de l’Office fédéral de la culture sur la base des rapports annuels de l’OFC, de Cinéforom, de la Zürcher Filmstiftung et de la SSR

Pourquoi investir encore plus de fonds dans les productions audiovisuelles indépendantes ?

La modification de loi vise en premier lieu à éliminer le désavantage concurrentiel actuel de la Suisse par rapport aux pays européens qui ont introduit une telle obligation d’investir. Les investissements ainsi réalisés en Suisse doivent renforcer la production audiovisuelle indigène et favoriser le développement de formats nouveaux et innovants (p. ex. sous la forme de séries).

Quels autres pays européens ont des dispositions légales similaires ?

Obligation d’investir : à ce jour, de nombreux pays européens connaissent soit une obligation d’investir, soit une taxe directe, soit les deux, parmi lesquels :

France : jusqu’à 28 % (obligation d’investir : 26 %, taxe : 2 %)
Italie : 20 % (obligation d’investir)
Espagne : 5 % (obligation d’investir)
Croatie : 4 % (obligation d’investir : 2 %, taxe : 2 %)
Allemagne : 2,5 % (taxe)

En Allemagne, aux Pays-Bas et au Danemark, l’introduction d’une obligation d’investir est actuellement en discussion.

Quota : présent dans tous les pays de l’UE. Le quota de 30 % est fixé par la directive européenne sur les services de médias audiovisuels (SMA).

Une vue d’ensemble complète se trouve dans les rapports complémentaires de l’OFC sur cette page sous « Documents ».

Pourquoi est-il important que la législation suisse soit en accord avec la directive européenne sur les services de médias audiovisuels (SMA) ?

La Suisse n’est pas tenue de reprendre la directive européenne sur les services de médias audiovisuels. Mais si elle veut de nouveau participer aux programmes culturels de l’UE à l’avenir, elle doit reprendre certaines réglementations de l’UE. La reprise du quota minimal de 30 % d’offres de films est sans doute un élément essentiel à cet effet.

La loi révisée sur le cinéma fait-elle aussi quelque chose pour le patrimoine culturel suisse ?

Oui. La modification de loi à l’article 19. al 2 vise à ce que les films soutenus par la Confédération restent aussi accessibles au public après leur première exploitation en salles et dans les festivals. Quiconque a obtenu une contribution de la Confédération doit veiller à ce que le film reste aussi disponible pour le public cinq ans après sa première exploitation. L'accès au patrimoine cinématographique suisse peut être garanti de différentes manières. Un film peut par exemple être visionné dans une cinémathèque ou diffusé sur un service de streaming spécialisé dans les films du patrimoine culturel. Cela peut se faire sous forme payante ou gratuitement.

La loi révisée sur le cinéma prévoit-elle d’autres modifications ?

La loi sur le cinéma consacre un point central : la promotion de la diversité de l’offre. Cela permettra aux futurs régimes d’encouragement de l’OFC de définir l’aide à fournir aux mesures qui soutiennent, par exemple, la diversité de la programmation dans les cinémas.